从多规合一到国土空间规划

2020-06-22 10:52:51
规划驿站
文章摘要: 随着土地法的颁布实施,我国土地逐渐由私有转为全民所有和集体所有(城镇土地国有,农村土地为集体所有)。由此,城乡建设开始在国家发展计划的指导下开展起来。

城乡规划工作改革的必然性

农业经济时期,城乡人口增长缓慢,城市化水平低,城乡产业结构相对简单,人类有能力开发的土地资源有限,建筑师、建造师负责具体项目乃至城市的规划设计建设工作(匠人营国)。

工业革命之后,土地开发规模和强度都得到了飞速提升,土地用途更加复杂多样,城市规模快速膨胀,人口与产业、社会公平等问题日益突出。

随着土地法的颁布实施,我国土地逐渐由私有转为全民所有和集体所有(城镇土地国有,农村土地为集体所有)。由此,城乡建设开始在国家发展计划的指导下开展起来。

计划经济时期,城乡规划建设主要是落实发改部门的国民经济和社会发展计划,发展方向、建设重点均是发改部门确定,国土部门对土地利用作出指引安排,住建部门落实建设用地上的具体技术问题。这一时期对建筑师和土木工程师的需求量远远高于规划师。

随着改革开放城市化进程的加快,城市规划作为协调国民经济发展、工程建设、生态保护及社会治理等多项城市事务的融政策与技术于一身的专业地位越来越突出,开始从建设部门独立出来,规划师的地位也越来越受到重视。

尤其是2008年城乡规划法颁布实施以来,城市规划成为城市建设的先决条件。规划师开始在城市建设领域享有越来越多的话语权,城市规划也同时代发展一起,快速扩张。

这一时期的城市规划和土地利用规划由于在各自规划年限、技术标准等方面的不同,也经常存在方向、规模不一致的地方,但往往是各部门负责自己的规划,寄希望于其他部门修编规划时再解决问题。而城乡规划法中对不同规划之间协调的问题的规定也相当柔和,只是提出编制城乡规划要与土地利用规划相协调。

2010年,地方财政中土地出让收入占近70%。城市开发拓展速度超过城市化速度,各个城市都在寻求拓展,相互之间竞争激烈。在此背景下,由发改部门统筹编制主体功能区规划,站在更大的区域视角,从产业、经济、空间的角度自上而下全局统筹进行布局。

随着土地开发对环境资源的破坏越来越受到重视,各类保护规划也陆续开始编制。但各部门各自为政,只为完成自己部门的目标任务,技术标准不统一、基础数据不统一,导致空间资源利用领域的多项规划均存在很多问题,包括各类保护区规划、林地规划、土地利用规划、城市规划等等,多头管理、相互重叠、互相矛盾。

加上前期各部门话语权的差异和地方建设对各部门工作重视程度的差异,以及法制意识不强等,造成很多遗留问题(如土地出让只关注土地利用规划和城市规划,忽视林地保护或文化遗产保护,导致对林地或文化资源的破坏或者已出让土地无法使用的问题等)。

在此背景下,全面深化改革委员会牵头开展多规合一规划编制。规划将各部门在空间领域纷繁复杂的规划整理统一到一个平台上,实现基础数据和规划情况一键查询,总结协调形成一张蓝图,建设项目实现并联审批。多规合一规划立足于解决各部门规划之间互相矛盾的问题,主题是调和。

但传统意义上的多规合一只是将各类规划叠合到一张图上,并未真正解决部门之间争夺空间资源的实质问题,规划决策也会随着不同部门话语权和地位不同的不同而不同。

随着生态文明建设被提高新的高度,中央城市工作会议、一尊重五统筹等的提出,从空间资源、经济社会、环境保护等角度明确方向、理清边界、统筹资源、划定界限的,整合各部门的国土空间规划应运而生。

五级三类的规划编制体系,资源要素的全域统筹,自上而下的逐级传导,以双评价、双评估为基础,严格管控三区三线,形成国土空间开发保护利用格局。

国土空间规划的特点

与以往传统城乡规划相比,国土空间规划从重空间发展转为重空间约束,从自下而上的规划编制思路转为自上而下的指标分配和管控落实,谈理想的少了算指标的多了,更加重视规划落实和评估。

同时,关注的内容越来越丰富,涉及的学科越来越多,以至于没有哪个专业能全面涵盖。空间规划不再只是城市规划或土地利用规划从业者所能独立编制的,必须依赖多专业的合作,包括城乡规划专业、道桥土木市政类专业、土地利用规划相关专业、地理信息系统相关专业等的共同协作。

这其中,对各学科专业技术思路的学习理解就极其重要。比如三调基础数据的理解和转换,如何将所见即所得的用途描述转换为融用途与产权用途为一体的规划所需现状资料。如何从以人口预测为基础安排用地的思路转为以资源承载力和人口预测为基础结合上级指标分配的规划方法。

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