新冠肺炎疫情对市级国土空间总体规划的启示

2020-06-11 11:04:25
骆悰/刘龙
文章摘要: 与单专业风险评估方法日渐成熟相比,市域综合风险评估仍处于探索性研究阶段;未来依托国土空间信息平台,在空间大数据的安全应用、重大灾害情景分析、应急预案智慧化管理等领域大有可为。

新型冠状病毒肺炎(COVID-19,以下简称“新冠肺炎”)疫情直观印证了推进治理体系和治理能力现代化的重要性和急迫性。疫情集中在大城市暴发,显示了城市将是我国未来一段时间内推进治理体系建设的重要战场。市级国土空间总体规划的科学性本质上应是城市治理水平而非建设水平的反映,安全保障能力是检验城市治理能力现代化的重要标尺。推动安全防灾规划从设施布局向综合治理转变、从建设落地向提升应急响应能力转变、从指标约束向资源配置优化转变,对于提升市级国土空间总体规划的科学性、充分发挥其作为城市发展蓝图的作用具有重要意义。

新冠肺炎疫情暴发以来迅速席卷全球,各大城市首当其冲。城市安全(包括公共卫生安全)一直是城市规划中从不缺席的组成部分。近年来,安全要素作为城市发展的底线型约束条件已是城市规划领域的共识,取得了一定的建设成效。但从众多专家学者对新冠肺炎疫情的反思来看,城市规划中的安全防灾工作需要改善的不只是个别专业系统和个别环节,而是涉及理念内涵、技术方法和体制机制等方方面面。与此同时,我国城市规划正处于重要的发展转型期,2019年发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称“《若干意见》”),2020年1月发布《省级国土空间规划编制指南》(试行),当前正在开展《市级国土空间总体规划编制指南》的深化工作。在新冠肺炎疫情凸显城市安全防灾面临的新问题和新挑战之际,有必要总结相关问题和经验,为新的市级国土空间总体规划提供助益。

1既有城市安全防灾规划的短板

1.1传统防灾领域研究基础扎实,但对新兴城市安全问题缺乏准备

既有的城市规划管理中,安全防灾规划内容以抗震、防汛防台、消防、民防、地质灾害防治等规划审查的强制性内容为主,研究对象的范围逐步固化。在气候变化、全球化和超大城市进一步集聚等背景下,发生重大灾害(包括疾病传播、人群踩踏)及预防次生灾害时,城市能源、交通与生活必需品供给安全等超出城市常规设防能力的新型安全问题是规划应对的空白,而这些恰是今后城市安全防灾需要重点关注的问题。

1.2专业防灾系统擅长后期设施建设,鲜少参与城市前期决策

在大量城市规划实践中,其重心往往是发展愿景、空间布局、土地指标等内容;安全防灾系统仅作为配套专项,只需完成强制性要求、满足上位标准规范即可,并未真正参与城市前期决策;当空间愿景与安全防灾要求存在冲突时,也往往是后者做出妥协和调整。长期的“配角”定位,使得安全防灾系统在面对重大灾害时,很难胜任“主角”的重任;安全防灾系统角色的配套化也可能导致结论的合理性出现偏差,从而降低对城市可持续发展的保障能力。

1.3与设施建设能力相比,安全防灾综合治理能力薄弱

在城市传统安全防灾规划中,受城市各部门事权范围、研究方法等限制,规划编制考虑的因素相对简单,更多依赖专业领域的经验判断;一旦面临灾害,主管部门难以精准预判灾害事故的情况,也缺乏与其他专业安全防灾资源和应急响应措施的互动,导致临灾决策被动、事倍功半,无法充分发挥安全防灾资源的效能。

1.4现有安全防灾规划建设标准体系完备,但部分标准陈旧以及资源配置能力不足

安全防灾标准体系是城市规划中落实重要安全防灾设施的基本依据,对近年城市安全防灾能力提升起到了重要作用。然而标准、规范带有鲜明的强制性、严肃性,在规范引导安全防灾系统建设的同时,在更加复杂的城市安全形势、日益紧缺的空间资源约束背景下,暴露出标准陈旧、管控要求僵化等问题。

2对市级国土空间总体规划的启示

2.1安全防灾能力是检验市级国土空间总体规划科学性、战略性、协调性和约束性的重要依据

相比国家级、省级国土空间规划对同级发展规划的“基础性”作用,作为一个城市的发展蓝图,市级国土空间总体规划既非国土规划的加强版也非城乡规划的空间版,而是一定时间期限内指导城市发展的施政总纲;是反映城市综合治理能力的重要载体,应体现科学性、战略性、协调性和约束性。其中,“国土空间”为其载体,“多规合一”为其手段,公共政策为其主要属性,科学指导城市规划建设为其核心职责。

新冠肺炎疫情凸显了城市安全风险防范在规划编制中的地位。国土空间规划体系的建立和实施,为重新审视既有城市安全防灾规划的定位、内容和实施保障,改变过去“末端配套、被动应对、条线割裂、机械粗放”等问题,探索更科学的城市安全防灾治理路径提供了难得的机遇;反过来,系统、高效的城市安全防灾能力也将成为检验市级国土空间总体规划科学性、战略性、协调性和约束性的重要依据。

2.2安全防灾规划的重心应从设施布局向综合治理转变

(1)横向覆盖多专项

本次新冠肺炎疫情折射出单一部门和行业无法独立应对如此重大的灾害,就目前情况来看,对抗新冠肺炎疫情仅在各城市系统内就涉及公共卫生、医疗、应急管理、交通、物流、能源、信息建设、生活必需品供给、环境建设等诸多方面,几乎涵盖现代城市运行的所有相关领域。

规划编制应综合考虑城市自身特性和安全防灾领域发展趋势,在传统安全防灾问题基础上,考虑增加动植物疫情防控、建筑安全(尤其是密集城区高层、超高层建筑老化风险)、食品安全、恐怖袭击、突发环境事故(含核、生化污染)等一系列新兴和潜在的城市安全风险,进一步丰富综合防灾规划的内涵,为多变的城市安全问题储备充足的空间应对智慧。

(2)纵向贯穿规划编制和实施的全过程

在规划前期研究中,通过识别影响城市中远期发展的重大安全问题、提前预判风险等级并提出风险应对策略,从规划源头降低城市发生重大安全问题的概率;在规划编制过程中,应同步深化重点安全问题的专题分析或专项规划研究,对规划愿景、空间方案提供准确的安全保障底线;在规划实施环节,安全防灾工程应与城镇建设保持同步,甚至适度超前实施,为特定地区的开发建设创造基本的安全环境。简而言之,安全防灾的相关要求应跳出综合防灾章节限制,需在市级国土空间总体规划的目标愿景、发展模式、空间布局、综合交通等各领域均有所体现。

2.3安全防灾规划的技术方法应从粗放式的经验主义向精细化的系统评估转变

(1)风险评估:“知彼”

科学掌握各类风险源和可能灾害情景、风险发生过程、空间影响范围、不同风险敏感受体的潜在损失、经济社会影响效应等信息,将不同专业的量化风险分析整合到国土空间规划信息平台,将多样化的安全挑战输出为直观的空间表达,从而辅助综合性安全防灾资源的配置,并在突发事件暴发的早期迅速精准地提出空间应对策略。

与单专业风险评估方法日渐成熟相比,市域综合风险评估仍处于探索性研究阶段;未来依托国土空间信息平台,在空间大数据的安全应用、重大灾害情景分析、应急预案智慧化管理等领域大有可为。

(2)响应评估:“知己”

在市级国土空间总体规划中,应系统梳理市域空间资源,并对多样化的城市空间资源在安全防灾方面的综合利用策略开展研究,以掌握城市应对突发事故灾害的承载潜力。成熟的城市本身就是具备一定“韧性”的有机体,可以通过合理的应急响应组织安排,发挥比较可观的人员安置、医疗卫生保障、物资供应支撑能力;但只有做好充足的准备,才能在应急状态下迅速发挥出城市复杂系统的抗冲击能力。

例如,在紧急状态下,城市中大量学校、绿地广场、体育场馆、会展设施等现有设施均可迅速转换为人员安置场所、物资集散地乃至医疗保障基地。但在国内主管部门的建设计划和日常管理中,“应急避难场所”是一个相对狭窄的概念,远不能发挥出城市空间实际的应急避难和灾时转化潜力。也就是说,安全防灾设施不完全等同于应灾能力,而后者才是关键。

上海市2019年已建应急避难场所与具备疏散避难潜力的用地空间对比示意图

2.4安全防灾规划的标准体系应从静态约束向服从资源优化配置转变

科学合理的规划标准体系是规划策略得以具象化落实的关键抓手。如果标准体系自身无法适应当前城市安全治理需求,则应及时作出调整,做到规划标准与时俱进、常变常新。

安全防灾标准体系的转变首先应该考虑对不合时宜的资源配置标准进行校正、补充;另一个重点是摒弃部门条线约束,服从城市的资源优化配置,探索提出更灵活的管控要求,增强安全防灾设施建设的弹性和兼容性。

3结语

党的十九届四中全会提出推进治理体系和治理能力现代化的总要求,要求构建职责明确、依法行政的政府治理体系,要求坚持和完善共建、共治、共享的社会治理制度,强调健全公共安全体制机制等。新冠肺炎疫情集中在大城市暴发,显示了城市将是我国未来一段时间内推进治理体系建设的重要战场。

因此,市级国土空间总体规划的科学性本质上应是城市治理水平而非建设水平的反映。规划也理应成为所在城市实现治理能力现代化和落实城市各项治理目标的关键抓手。规划的各项目标的实现不再是简单的专项规划分解实施,而是有赖于对各部门、各利益相关方的综合统筹与资源配置能效。

安全保障能力是检验城市治理能力现代化的重要标尺。在城市治理体系中,城市安全防灾既是城市各领域发展的前置条件也是基础保障,既是独立的专项也需覆盖多元领域。推动安全防灾规划从设施布局向综合治理转变、从建设落地向提升应急响应能力转变、从指标约束向资源配置优化转变,对于提升市级国土空间总体规划的科学性、充分发挥其作为城市发展蓝图的作用具有重要意义。

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